中國網/中國發展門戶網訊 黨的二十年夜報告提出“健全主體效能區軌制，優化國土空間發展格式”。主體效能區戰略軌制是我國經濟發展和生態環境保護的年夜戰略，是自上而下進行國土空間管理的主要軌制創新。主體效能區政策是主體效能區戰略軌制落地實施的關鍵手腕，學界已有一些探討。一些學者提出主體效能區是國土空間開發保護的基礎軌制，通過健全空間規劃體制、完美獎懲機制、優化效能設置裝備擺設軌制，以及加強部門間協調聯動等，推進主體效能區機制體制的樹立。還有學者聚焦地盤、產業、環境、財稅、生齒等某一具體政策領域，研討分歧主體效能定位的政策保證辦法。例如，地盤政策方面，年夜多強調要基于主體效能特點和地區發展需求對分歧類型主體效能區制訂差異化的地盤政策，要加強與財政政策、環境政策等九年夜配套政策間的系統聯動；產業政策方面，基于對現行政策的剖析評估，指出區域協調發展的關鍵是產業結構的調整與優化；財稅政策方面，明確要構建與主體效能區戰略相適應的財政政策體系；生齒政策方面，天然原因和經濟原因是影響我國生齒區域性分布的關鍵原因，應當基于生齒流動的特征、緣由、動力等特點，對分歧主體效能區類型采取差別化調控政策。“多規合一”改造后，黨中心對完美和落實主體效能區戰略軌制提出新請求，國土空間管理面臨新形勢、新問題，本文在梳理和分析現有主體效能區政策實施情況和存在問題的基礎上，提出系統化、差異化、協異化、激勵化的主體效能區政策設想。

主體效能區政策制訂實施情況

初步樹立軌制框架，構成“9+1”政策體系

2010年國務院印發《全國主體效能區規劃》，劃分了優化、重點、限制、制止4類主體效能開發區，提出了實施包含財政、投資、產業、地盤、農業、生齒、平易近族、環境、應對氣候變化等9項區域政策和績效考察評價軌制。隨后，國務院相關部門陸續出臺了財政、生態環境、產業、投資、生齒等方面配套政策，主體效能區國家層面的相關配套政策慢慢出臺。依照國家安排請求，省級當局配套政策慢慢出臺，吉林、安徽、廣東、江蘇、浙江等省積極摸索實踐，進一個步驟細化了財政、投資等政策請求，陸續出臺了相關政策；全國近2/3的省份出臺了相關文件，依照主體效能定位實施差異化績效考察。

實施財政、績效考察等關鍵領域政策，推動處所發展方法轉型

中心對重點生態效能區財政轉移付出政策實施後果較好，截至2022年中心財政累計投進約7 900億元，覆蓋819個縣級行政區，作為普通性轉移付出，對改良當地平易近生、進步基礎公共服務均等化程度發揮了主要感化。部門處所實施差異化績效考察促進限制開發區綠色發展。例如，浙江省出臺《中共浙江省委浙江省國民當局關于推進淳安等26縣加速發展的若干意見》，對經濟相對單薄的26個山區縣單列考察，特別是對11個國家級重點生態效能區縣設定了必定權重的綠色發展考察指標，撤消國內生產總值（GDP）考察。相關部門著力摸索樹立流域橫向生態保護補償機制，協調戰爭衡生態保護地區和生態受害地區好處關系，無力調動高低游地區生態保護修復的積極性。

通過劃定“三區三線”細化效能單元，強化精準施策和底線約束

主體效能區思惟融進了《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》編制全過程，推動構建了主體效能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格式，明確了差異化的空間設定。通過“三區三線”劃定實現戰略精準落地，落實主體效能區戰略格式請求，以資源環境承包養網 花圃載才能和國土空間開發適宜性評價為基礎，以第三次全國國土調查結果為底數，統籌劃定了耕地和永遠基礎農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界，納進國土空間規劃“一張圖”，落到了具體地塊，制訂了管控規則，守住了農業、生態、城鎮空間的焦點和底線。

存在問題

政策體系不完美，尚未構成央地之間、部門之間多方協同管理協力

主體效能區政策體系不完美。截至今朝，原政策體系明確的地盤、農業、平易近族、應對氣候變化等政策并未出臺，罷了出臺政策中，生態環境、投資、生齒政策未嚴格落實。同時，政策之間協同不夠，部門政策與主體效能區導向紛歧致，并不是嚴格對照主體效能制訂。例如，補充耕地政策與生態保護和水資源設置裝備擺設等政策之間不協調，沒有考慮農產品主產區的特別請求。

央地政策訴求協同不夠。現行政策以國家層面為主，省市層面配套少，央地之間沒無形成協同效應。究其緣由，重要是國家戰略定位與處所發展訴求有差異，主體效能區戰略是自上而下的國家空間管理設定，著眼于全局和長遠好處，對部門需求保護為主的區域，會在必定水平下限制其發展空間，與處所盼望疾速發展的訴求存在必定沖突。

有關部門配套政策協同缺乏。2018年國務院機構改造前，主體效能區規劃與城鄉規劃、地盤應用規劃存在統籌問題，缺少協調，相關空間政策標的目的存在沖突；機構改造后，通過“多規合一”整合各類型空間規劃，樹立了統一的國土空間規劃體系，但各類型配套政策的制訂依然在各部門，部門政策制訂并沒有將主體效能區戰略導向為統一的“指揮棒”，也尚未樹立統一協調、分工明確的空間政策體系和協調機制。

政策針對性不夠，發揮區域優勢和要素設置裝備擺設的初志未能完整實現

專門針對農產品主產區等部門效能區的政策缺掉。現有政策重要針對重點生態效能區，對農產品主產區、城市化地區的配套政策設計缺乏，這些類型區域的發展導向與權責不明，構成分歧主體效能區的政策隆起和政策洼地。例如，農產品主產區承擔保證糧食平安和主要農產品供給的重擔，城鎮化開發必定水平上遭到限制，區域競爭力缺乏，導致部門農業效能優勢地區不愿意確定為農產品主產區。通過對已經公布的省級國土空間規劃進行統計剖析，發現農產品主產區的數量正在減少，無法滿足當前保證糧食和主要農產品穩定平安供給的國家戰略請求，存在嚴重風險隱患。

重點生態效能區的結構性政策完善。2010年以來，我國重點生態效能區的生態保護修復政策進一個步驟加強，叢林等生態空間總量雖然明顯增長，但區域性結構性問題依然凸起。青躲高原冰川年夜面積退縮，南方防沙帶的草地、東北叢林帶的林地及濕地大批減少，主要物種棲息地碎片化，部分地區生態效能退步較嚴重，生物多樣性降落趨勢尚未獲得遏制。今朝針對這些問題的結構性政策供給缺乏。

基礎設施建設等要素設置裝備擺設政策與主體效能定位婚配不夠。主體效能區戰略旨在通過實施與主體效能定位相婚配的差異化政策，促進分歧區域發揮比較優勢、推進高質量發展。農產品主產區、重點生態效能區、城市化地區，對直接影響地區發展的產業布局、基礎設施建設、公共投資、水土資源等空間要素設置裝備擺設需求各有分歧，但是當前這些要素設置裝備擺設政策制訂時未充足考慮分歧主體效能定位的差異化請求，沒有制訂針對性強的要素設置裝備擺設政策。

部門地區政策實施後果有誤差。主體效能區戰略實施以來，經濟發展的空間結構正在發生深入變化，出現部門區域的資源要素變化與主體效能的定位導向不符的現象。2009—2019年，部門南邊地區農產品主產區耕地大批流掉，致使耕地重心北移，對南方地區的生態和水資源形成較年夜壓力；優化開發區開發強度不斷增年夜，且建設用地增幅遠高于其他區域，與該區域嚴控開發強度的初志不符；部門區域的生齒與建設用地資源錯配。例如，東北、西部中間城市周邊的城市化地區與農產品主產區，生齒明顯收縮，但建設用地仍在疾速增長。

政策適應性不強，對區域新問題和新風險挑戰應對缺乏

對新的生齒變化應對缺乏。隨著我國生齒達峰、老齡化加劇，農產品主產區縣中有73%出現常住生齒減少，部門農產品主產區縣老齡化率高達19.5%，農村青壯勞動力缺乏、留守白叟境況堪憂，甚至出現無人種地、鄉村蕭條情形，將對糧食平安和鄉村振興形成潛在威脅；城市化地區少子化、家庭小型化趨勢明顯，北京、上海、浙江、江蘇等地城市家庭均勻每戶缺乏3人，對住房、醫療、幼兒教導、養老、文體、休閑等空間結構調整和品質提出新的請求。

對新的經濟社會風險應對缺乏。受新冠疫情沖擊、中美貿易爭端等多種原因影響，我國經濟增速降落，地盤出讓金等處所當局基金性支出明顯下滑，部門處所農產品主產區、城市化地區當局隱性債務疾速攀升；處所當局均衡財政出入面臨較年夜困難，重點生態效能區依附中心財政“內部輸血”的發展方法也將面臨嚴重風險；同時，我國發展已進進高質量發展階段，傳統的靠要素驅動、規模擴展的發展方法難以為繼，國土空間開發保護重要問題，也從開發強度把持，轉變為結構效力優化和效能品質晉陞。

對全球氣候變化應對缺乏。一方面，近年來極端天氣頻發，海河、淮河、松花江等地區遭受嚴重洪澇災害，北京、天津及河北、河南等包養網部門城市化地區內澇災害增多，國民群眾性命和財產平安遭到威脅。當前主體效能區政策對區域性的天然災害防御和災后恢復缺少考慮，尤其是城市化地區和農產品主產區。另一方面，隨著全球氣候變熱、溫帶北移，新疆、甘肅、陜西、黑龍江等地區溫度降水持續增長，這種氣候改變利于農業生產規模和品種的增添，而主體效能區劃及配套政策對于這一變化的應對存在明顯缺乏。

對地緣關系變化對應缺乏。我國戰略性資源動力對外依存度較高，約有1/2的戰略性礦產對外依存度超越50%，運輸通道單一，原油進口90%以上來自海上運輸。當前經濟全球化遭受逆流，國際關系復雜變化，對我國資源動力和邊境平安帶來較年夜影響，今朝還未出臺針對邊地步區、動力資源富集區等事關國家戰略平安區域的配套政策。

政策約束不精準、激勵性不夠，對促進區域協同、高質量發展的支撐缺乏

原有產業政策更多側重限制性準進請求。重點生態效能區產業準進負面清單普通以縣域為單位制訂，由于單元過粗，廣泛存在“一人生病、全區封閉”的問題；負面清單對縣城也設置了嚴格產業限制，與“面上保護、點上開發”效能導向不符。現行負面清單軌制沒有直接針對企業主體，而是直接針對產業類型，重要明確了限制和制止的產業類型，對此中列進制止清單的產業“一關了之”，阻斷了這些產業綠色轉型之路。此外，產業準進負面清單重要針對現有產業，對于未來產業的內容較少，未能精準謀劃區域產業未來發展標的目的。當前我國經濟運行面臨內部環境復雜嚴峻、國內需求缺乏等困難挑戰，假如產業限制禁絕確、不恰當，將晦氣于處所戰勝困難、激發潛力、推動發展。

“三區三線”底線管控剛性較強彈性缺乏。當前已完成的“三區三線”統籌劃定，進一個步驟強化了對國家糧食平安、生態平安等的底線管控感化，城鎮開發邊界是依照現狀城鎮用地規模1.3倍拓展系數劃定構成，雖然在劃定過程中必定水平上體現了分歧主體效能定位差異化請求，但隨著經濟社會發展形勢變化和新的國家嚴重戰略實施，部門規劃城鎮空間結構和布局與新的發展需求不婚配；部門國家級農產品主產區，由于耕地和永遠基礎農田保護面積較多，大批集平分布在中間城區和鄉鎮周邊，依照國家規定一經劃定后，除國家和省級嚴重項目建設，不得隨意占用，部門城鎮的發展用地空間將受限，游玩、鄉村振興項目及農平易近進行農業生產所需的公廁、涼亭等配套設施用地存在困難。

政策激勵性缺乏。環境、產業等政策重要以約束為主，重點生態效能區轉移付出補償力度不夠，農產品主產區普通性轉移付出尚未樹立，跨流域跨區域橫向補償機制僅開展試點摸索，尚未健全，亟須構成對創新驅動新方法的政策激勵，培養文明、景觀等新增長動能。例如，浙江省某縣是國家重點生態效能區，每年財政出入缺口約88億元擺佈，但國家和浙江省給予的轉移付出約35億—40億元，財政缺口超過50%。比擬東部地區而言，中西部欠發達地區缺口比例更年夜，基礎公共服務供給面臨較年夜困難。

政策執行不到位，政策實施的監測監督、評價考察和反饋機制尚未樹立

處所對主體效能區政策執行積極性不高。一些處所對主體效能區政策懂得有誤差，將主體效能誤以為是“獨一效能”，對重點生態效能區、農產品主產區發展顧慮重重，甚至產生抵觸情緒，因此對國家發布的主體效能區政策選擇性執行或不執行。

政策沒有層層落實到位。中心明確對農產品主產區重點考察農業綜合生產才能、農平易近支出、耕地質量、泥土環境管理等指標，重點生態效能區重點考察生態產品價值、產業準進負面清單執行、天然岸線保有率、平易近生改良等方面指標，但實際處所基礎上未落實；有的省份雖然明確對重點生態效能區、農產品主產區等區域撤消GDP考察，但并未撤消考察財政支出、固定資產投資等與GDP親密關聯的指標，或許GDP仍通過排名等方法發揮指揮棒感化；有的省份雖然明確了對縣區的差異化考察請求，但地級市對所屬縣區的績效考察中未落實差異化請求。

部門處所沒有樹立差異化考察評價機制。在中共中心國務院印發的《關于完美主體效能區戰略和軌制的若干意見》，以及中共中心辦公廳國務院辦公廳印發的《高質量發展綜合績效評價辦法（試行）》都明確請求，處所各級黨委和當局要根據主體效能定位進行差異化績效考察，但另有約1/3的省份未出臺相關文件。

政策實施情況的跟蹤評估和動態調整機制完善。主體效能區戰略實施以來，國家區域嚴重戰略作出新的安排，部門地區行政區劃或空間結構發生變化，但因主體效能區政策實施監測、評估、預警、調整的動態治理機制尚未樹立，相應區域的主體效能區政策并未作出相應調整。

主體效能區配套政策完美標的目的

系統化

深度融進國土空間規劃體系。“多規合一”后，主體效能區戰略軌制納進國土空間規劃體系，應進一個步驟強調主體效能區的宏觀戰略引領感化，著力完美國家和省級主體效能區政策；通過市縣鄉級國土空間規劃編制實施，實現主體效能區戰略意圖逐級傳導落地。進一個步驟凸起主體效能區政策的區域性，重點圍繞統籌設置裝備擺設區域人、地、產、錢等關鍵要素，樹立與主體效能定位相婚配的國土空間區域政策體系。

基礎支撐國土空間管理體系。主體效能區戰略軌制是舉國體制下實施自上而下國土空間管理的中國計劃，進一個步驟明確主體效能區在國土空間開發保護軌制中的基礎性關鍵感化，指導和銜接國土空間用處管束，通過嚴格依照“區域戰略—規劃—政策”的邏輯執行，構成點、線、面、網融會的國土空間管控東西組合，完美主體效能區戰略、政策、軌制和法規，支撐國土空間管理體系。

統籌推進高程度平安與高質量發展。強化底線思維和戰略思維，統籌考慮國家糧食平安、生態平安、經濟平安、動力平安、邊疆平安、歷史文明傳承等請求，銜接“三區三線”劃定，將保證國土空間底線平安作為地盤、環境、財稅、生齒等政策的主要內容；與此同時，根據國民群眾對美妙生涯和漂亮生態的需求，進一個步驟統籌晉陞農業、生態、城鎮空間品質，推動構成綠色低碳為導向、人與天然和諧發展的現代化建設新格式，引領實現高質量發展。

包養網排名差別化

凸起發展方法多樣化、路徑差別化。“差別化”不是要強化處所發展程度的差別化，而是要引導分歧區域發展定位和發展路徑的差別化，為分歧主體效能區樹立差別化發展賽道；分歧主體效能區都要建設生態文明，都要高質量發展，都要配合富饒，這是配合目標；但實現配合目標的路徑不克不及只要一條，要防止同質化競爭和重復建設，隨機應變采取戰略，尊敬處所意愿，走出多樣化的高質量發展之路。

強調問題導向，積極應對區域空間發展問題。分歧區域國土空間開發保護面臨著分歧問題。雖然我國經濟社會發展總體向好，但南邊優質耕地減少、南方生態效能結構掉衡、東北城鎮闌珊等區域性結構性風險依然較年夜；應針對分歧區域制訂差別化的主體效能區政策。

凸起主體效能導向，充足發揮區域“比較優勢”。分歧區域的資源環境稟賦和承載才能分歧，發展階段和條件也各不雷同，在國家層面、省級層面、市級層面或縣域內承擔分歧的國土空間開發保護任務和感化，應圍繞分歧主體效能定位，提出差別化區域要素設置裝備擺設政策。

協異化

強調國家戰略統籌協調。協異化是落實國家戰略的主要內容，黨中心國務院在一系列主要文件中明確主體效能區的國家戰略位置，應統籌國家糧食平安、生態平安、經濟平安、動力平安、資源平安、邊疆平安等國家平安戰略，深刻實施區域嚴重、區域協調、新型城鎮化等國家發展戰略，協同設置裝備擺設嚴重生產力、基礎設施、公共服務和各類天然資源。

強化社會各主體協同管理。主體效能區是一個綜合系統工程，具有典範的“條塊結合”的特征，不克不及僅依附某一部門、某一領域具體任務就能實現，需求構成全社會配合推進實檀越體效能區戰略的政策和監督機制，明確中心與處所、當局與市場、當局各部門之間的責任分工，明確統籌推動主體效能區戰略的協調協商機制。

凸起區域協同和效能融會。主體效能區在對區域進行分工，促進區域差別化發展基礎上，還應推動區域平衡和協同發展；在區域間，協調好分歧類型主體效能區、分歧區域之間的發展權益共享；在區域內，協調好主體效能、其他效能、復合效能的關系，促進農業、生態、城鎮等分歧效能融會。

加強各項政策東西協同。加強規劃和政策之間協同，在“多規合一”基礎上，強化規劃決策、用處管束、要素設置裝備擺設等政策之間的協調，促進天然資源治理各環節各要素治理皆與主體效能定位相婚配，實現基于“多規合一”的“多政協同”。

激勵化

精準約束和有用激勵相結合。主體效能區政策不是要限制處所發展，而是要明確處所發展的規則，讓處所當局清楚“能干什么”“不克不及干什么”，引導處所高質量發展。今朝在國土空間規劃中統籌劃定了“三區三線”，已經將主體效能區戰略意圖精準落地，“三區三線”的嚴格管控進一個步驟強化了底線約束感化，下一個步驟需求樹立有用的激勵政策，正面激發新的發展動能。

處所承擔的責任和好處對等。分歧主體效能定位區域，承擔分歧的國家和區域發展任務，農產品主產區、重點生態效能區因承擔糧食平安、生態平安保證的主要任務，在必定水平上喪掉了發展的機會，需求通過好處的調節和再分派，共享發展的權益和結果。

處所發展應“輸血”與“造血”相結合。主體效能區政策要推進配合富饒，不克不及只依附中心財政轉移付出，來彌補農業、生態保護區域的發展短板，要更多依附高品質農產品、生態資源優勢，樹立健全生態產品價值實現機制，將綠水青山轉化為金山銀山，實現這些區域的自我發展。

具體建議

強化主體效能區政策軌制頂層設計，構成管理協力

加強頂層統籌，促進各級當局和部門協調機制。樹立國家層面統籌推進主體效能區戰略的議事協調機構，明確有關部門和處所職責，加強央地協同和部門協同，加強對嚴重問題的統籌協調。適時研討出臺新時期完美落實主體效能區戰略和軌制的中心文件，明確新時代主體效能區戰略的任務定位和重點任務，凝集各方共識。強化當局和部門責任分工與協作，各級處所當局具有落實主體效能區戰略軌制的主體責任，應統籌協同各部門安身職責，協同推進主體效能區戰略軌制；天然資源部門牽頭負責主體效能區戰略軌制總體協調落實，發展和改造委、財政等相關部門負責產業準進、轉移付出等政策制訂和實施治理。

完美配套政策軌制體系，構成按主體效能定位統籌要素設置裝備擺設的協力。完美主體效能區政策體系，緊緊捉住“人、地、產、錢”等關鍵要素，完美主體效能區配套政策和績效考察軌制，出臺與主體效能區定位相婚配的天然資源政策，增添政策含金量和精準性，增強正向激勵感化。強化戰略統籌和區域協同，樹立主體效能區戰略與區域協調發展戰略、區域嚴重發展戰略、新型城鎮化戰略等的協調機制，協調解決生態平安、糧食平安、動力平安、邊疆平安與城鎮化發展等空間沖突主要問題，促進區域差異化協同發展。

搭建國土空間管理的綜合政策平臺，構成政策協力。以縣級行政區為空間政策單元，搭建以主體效能區政策為焦點的空間管理平臺，實現了“空間規劃”與“公共政策”的緊密結合，進而整合各部門氣力配合實現空間管理目標，為國家管理才能現代化目標下的空間規劃體系改造供給主要平臺和抓手。加速法制建設，加強《國土空間開發保護法》《國土空間規劃法》等立法進程，強化主體效能區的法令位置。

完美農產品主產區政策，保證糧食平安、晉陞農產品生產才能和引領鄉村振興

優化水土資源設置裝備擺設，加強耕地和永遠基礎農田保護。夯實糧食平安基礎，嚴格耕地總量保護，將非農建設、農業結構調整、造林種樹等各類對耕地的占用，統一納進占補均衡治理；鼓勵恢復增添耕空中積，允許超越規劃目標之外的新增耕地指標進行跨區域流轉；晉陞耕地質量，引導高標準農田建設、黑地盤保護、酸化耕地管理、鹽堿地改革等嚴重工程任務向農產品主產區傾斜；通過以縣域為單元的地盤綜合整治優化耕地布局，將山上的耕地慢慢調整到山下，推動果樹苗木盡量上山上坡；強化水土婚配，加年夜流域水資源設置裝備擺設向農產品主產區傾斜，在水資源匱乏地區布局建設引調水工程和發展節水農業；避讓行洪通道，樹立災害保險軌制，減輕嚴重天然災害給農平易近形成的財產損掉。

制訂鄉村振興用地正面清單，加年夜農業效能平臺建設和用地傾斜。晉陞“年夜食品觀”下主要農產品生產才能，引導農業“兩區”（糧食生產效能區、主要農產品保護區）、田園綜合體、現代農業產業園布局向農產品主產區集聚；制訂鄉村振興產業用地正面清單，加強金融支撐與地盤要素保證，允許納進清單的項目摸索在城鎮開發邊界外實施點狀供地。促進農村一、二、三產業融會發展，優先保證農產品初加工、冷鏈、以及農田水利等基礎設施用地；應用村莊建設用地（203）范圍內的耕地，服務于鄉村振興建設的，不需落實耕地“占補均衡”。

強化資金和項目支撐，晉陞縣域基礎公共服務才能。推動樹立農產品主產區普通性財政轉移付出軌制，摸索將疏散在各個部門、用處附近的涉農資金整合應用；縣域補短板和基礎公共服務，采用計劃用地指標單列方法，優先保證農業生產和公共服務設施用地；嚴重基礎設施布局和基礎公共服務更多考慮農產品主產區需求，國家專項資金、處所專項債資金應在耕地保護、糧食倉儲及外運通道建設等方面給予傾斜。

完美重點生態效能區政策，維護生態平安、晉陞生態效能和踐行“兩山”轉化

細化生態保護紅線管控和動態調整規則，守牢生態平安底線。細化完美生態保護紅線和天然保護地治理規則，在不破壞生態效能的條件下，制訂原住居平易近生產生涯、適度參觀游玩等允許的無限人為活動治理細則，下降開發應用活動對生態系統的擾動；結合天然保護地優化調整、生態修復嚴重工程實施等，動態優化生態保護紅線布局和范圍，實施一體化生態修復，晉陞生態系統效能和質量。鼓勵重點生態效能區建設用地減量，通過整治、復墾等方法有序恢復和增添生態用地，樹立生態用地省域內增減掛鉤應用機制；優先布局開展生態修復嚴重工程和項目，增強流域下游水源涵養和中下流洪水調蓄才能，調整優化林、草、水、濕、田生態系統結構，晉陞生態系統效能與質量，為國民供給更多優質生態產品。

樹立生態空間保護性應用規則，構成人與天然和諧共生的應用方法。支撐將不影響生態效能的經營活動及公共設施建設需求納進國土空間規劃，實施生態空間差別化用處管束，允許進行適度的游玩及相關需要設施項目建設，摸索“征轉分離”“不征不轉”等差別化治理；摸索對主要生態區域內農田、城鎮、礦產、經濟林等的生態化應用；增設生態設施用地地類，保證生態管護相關設施用地需求；以“空間準進”替換“產業準進”負面清單，制訂“兩山”轉化產業準進正面清單，加年夜正面清單用地支撐。

樹立生態資產和價值實現機制，完美“兩山”轉化機制路徑。暢通“兩山”轉化路徑，優先保證生態產業化和產業生態化用地，采取拓展融資渠道、貸款貼息、下降利錢、下降經營負擔本錢等辦法，支撐相關產業發展；豐富生態產品價值實現路徑，樹立健全碳買賣碳排放等生態產品價值實現機制，搭建天然資源資產運營治理平臺；樹立與主體效能區戰略實施、天然資源資產有償應用相銜接的橫向生態保護補償軌制，補償標準要凸起對生態空間的數量、效能的考慮。

健全城市化地區政策，集聚生齒產業、集約綠色發展轉型和晉陞城市品質與韌性

積極引導生齒流動和產業布局，進步生齒經濟湊集才能。有用集聚生齒和經濟，健全與生齒流動相適應的資源要素設置裝備擺設機制，城市化地區新增建設用地增添規模與區域生齒、吸納轉移生齒數量、耕空中積相掛鉤，指標向基礎設施、公共服務用地等適當傾斜，向中間城市的周邊城市傾斜；強化對超年夜城市、特年夜城市空間管控，實施城鎮建設用地減量化戰略。

有用激勵立體復合應用地盤，促進空間資源節約集約。促進集約綠色發展轉型，完美增存掛鉤機制，通過新增建設用地計劃指標分派促進存量建設用地消化，晉陞地盤供應中存量用地的占比；完美地盤復合應用政策，確定分歧條件和目標下地盤用處兼容請求，鼓勵各類效能用地復合設置；推動地盤立體開發，在平安環保、公益優先、地上與地下相協調的條件下，適度開發地下空間。

公道布局公共服務設施和災害防治體系，晉陞城市品質和韌性。引導社區公共服務設施疏散平衡布局，供給全齡友愛的基礎生涯服務，進步教導、衛生、文明、體育、養老等社區公共服務設施15分鐘步行可達覆蓋率；加強城市的歷史文明保護，給予容積率獎勵；統籌布局路況途徑、指揮中間、主要決策部門及其正常運轉必須的電力、通訊等設施選址，城鎮建設進步防洪排澇標準。

強化分歧主體效能和分歧政策的統籌協調，促進區域協調發展和配合富饒

樹立主體效能區綜合統籌區，促進分歧主體效能區之間協同發展。依托城市群、都會圈等推動主體效能綜合布局，統籌區域生齒、產業、公共服務、基礎設施、水土資源要素統籌設置裝備擺設，晉陞農業、生態空間的就近供給才能，構成效能較完備、供應鏈較短、分布式、在地化的主體效能綜合統籌區。在此基礎上，完美統籌區內跨縣域耕地占補均衡、建設用地增減掛鉤及指標買賣等政策東西，引導耕地、林草水濕等生態用地、城鎮建設用地，分別向農產品主產區、重點生態效能區、城市化地區集中布局。鼓勵農產品主產區、重點生態效能區在城市化地區一起配合共建產業園區，發展“飛地”經濟，通過稅收分紅的方法共享發展結果。

摸索復合效能政策設計，促進主體效能區內主體效能與其他效能融會發展。促進農業、生態、城鎮空間的效能融會，實施耕地生態化管護，減少農藥化肥施用，在不破壞地盤耕耘層的條件下，發揮農用地的生態、景觀、親身經歷等多重效能；摸索應用生態空間發展文旅、醫養等產業的保護性應用方法，明確不破壞生態效能的適度參觀游玩、配套服務設施、需要公共設施建設等人為活動類型、規模、布局請求；摸索應用城鎮建設用地發展都會農業和設施農業，鼓勵應用城市零碎、碎片的開放空間建設小型綠地、小公園、街心花園、社區小型運動場所等“口袋公園”，城鎮開發邊界內公園綠地不納進新增建設用地治理。強化天然資源政策全要素協同，整合國土空間規劃、用處管束、耕地保護、節約集約用地、生態修復和地盤綜合整治、天然資源產權等關鍵政策東西，促進天然資源要素按分歧主體效能定位差異化設置裝備擺設。

健全財政轉移付出機制，促進區域發展好處均衡調節。協調完美財政等配套政策，完美重點生態效能區財政轉移付出，加年夜對包養生態保護紅線覆蓋比例較高、面積較年夜、保護較好地區的財政轉移付出力度；涉農資金更多向農產品主產區傾斜，推動樹立農產品主產區普通性轉移付出軌制；加年夜中心預算內投資對農產品主產區和重點生態效能區傾斜力度。

完美政策實施監測評估考察機制，樹立全性命周期的主體效能區管理

樹立監測評估調整機制，實檀越體效能區戰略和政策動態治理。樹立主體效能區戰略軌制的監測評估體系，結合國土空間規劃監測評估，樹立健全資源環境承載才能監測預警長效機制，加強主體效能區實施成效監測評估。樹立主體效能區動態調整和實施治理機制，根據主體效能區監測評估結果，銜接區域協調發展戰略、區域嚴重戰略、新型城鎮化戰略、鄉村周全振興等戰略請求，深化細化戰略性綜合效能區域空間布局，為推進高質量發展供給空間支撐保證，結合“五級三類”國土空間規劃編制實施，樹立主體效能區名錄動態調整機制。

強化三條把持線精準約束感化，推動主體效能區戰略逐級落地。制訂三條把持線動態治理規則，允許依照數量有增添、質量有晉陞、生態有改良、布局更優化的請求，對永遠基礎農田布局進行部分調整；結合天然保護地整合優化和生態效能評估結果，對生態保護紅線布局進行調整優化；依照總體穩定、幅度無限、法式規范的原則，在不觸及永遠基礎農田、生態保護紅線，不衝破城鎮開發邊界擴展倍數的條件下，可對城鎮開發邊界形態進行部分優化。

完美差異化績效考察機制，促進當局主體責任落實。完美差異化績效考察軌制，在嚴格“三區三線”底線管控的基礎上，農產品主產區重點考察耕地規模和質量、農業綜合生產才能、農平易近支出和平易近生改良等方面指標，重點生態效能區重點考察生態保護紅線、生態環境質量、生態產品價值實現等方面指標，城市化地區重點考察地區生產總值和財政支出、要素集聚水平和產出效力、創新和高質量發展才能等方面指標。樹立健全基于主體效能區的差異化績效考察軌制，加強考察結果在評優評先、資金分派、干部任用、離任審計等方面的應用。

（作者：祁帆、趙成雙蘋、邵思宇，中國國土勘測規劃院；邱思齊，上海市地質調查研討院；陳江龍，中國科學院南京地輿與湖泊研討所；劉邦瑞，安徽省國土空間規劃研討院。《中國科學院院刊》供稿）